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权、　　使用权和管理权的既相对独立，又相互制约。传统的城市土地制度是 三权合一 ，
国家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同时还是土地的管理者。

　　这种制度模式，是与高度集中的计划体制相适应的，对于当时迅速建立社会主义公
有制的基础，促进城市经济建设起到了一定的积极作用。然而，随着社会主义市场经济体
制的建立和城市经济建设的进一步需要，传统的城市土地使用制度的弊端越来越明显地
暴露出来。

　　①城市土地国家所有权在经济上无法实现。我国法律规定城市土地所有权属于国家所
有，但由于是无偿使用城市土地，这种所有权在经济上无从体现。而对城市土地没有所有
权的企业、单位或个人，却可以凭借对城市土地的实际占用获得利益。

　　②城市土地占地者成为事实上的所有者。城市土地的无期限使用，使得谁占用了城市
土地，谁就成了城市土地的事实上的主人。这便刺激了企业多占地、占好地，造成城市土
地资源的严重浪费。

　　③城市土地的利用效率十分低下。传统城市土地使用制度不允许城市土地使用权转让，
土地使用者无法从土地转让中得到好处，因此，使用者宁可让土地荒芜，也不愿意将土
地移交给他人使用。同时由于划拨土地没有地价，也不存在土地市场，亦没有促进土地流
动和调整土地用途转换的有效机制，使土地不能流动到效率最高的使用者手中，造成土
地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮极度短缺，另一方面却又在浪费大
量的城市土地资源。

　　④不利于城市的建设与发展。在传统城市土地使用制度下，由于存在着大量的占而不
用、多占少用、用而不讲效益的现象，致使城市用地供不应求，许多重要的经济活动得不
到满足，从而延缓了城市经济的发展。同时由于土地的无偿划拨，致使国家得不到足够的
建设资金用于城市基础设施和公共事业的发展，从而限制了城市的发展。如城市交通越来
越拥挤，城市环境不断恶化，旧城改造难以进行等。

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　　⑤助长了社会 分配不公 的不良倾向。在传统城市土地使用制度下，由于企业占有城
市土地的优劣和数量不同，对企业的经营成果有着很大的影响。那些多占土地、占用好地
的企业，其商品的个别价值会低于该商品的社会价值。在城市土地无偿使用的条件下，这
些企业就获得了一种超额利润，实际上这种超额利润是本该收归国有的城市土地收益的
转化形式，并非企业经营好或投入劳动多形成的。如果这部分超额利润归企业所有，则不
利于企业的平等竞争，更不利于企业改善经营管理。同时也造成了企业劳动者经济利益的

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不公平，助长了社会 分配不公 的不良倾向。

　　⑥滋生寻租行为和腐败现象。土地的行政划拨，需要政府部门的层层审批，那些有门
路、能打通关系的单位或个人就能够多得到土地，于是各种寻租活动盛行，导致了官僚主
义和腐败现象的滋生蔓延。由此可见，改革传统的城市土地使用制度显得尤为必要和迫切。

　　我国城市土地使用制度改革的指导原则是，巩固和完善土地的国家所有制，建立与
社会主义市场经济体制相适应、与城市建设和发展相协调、有中国特色的社会主义城市土
地使用制度。总的来说，

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　　①实行 三权分离 ，即将土地的所有权、使用权和管理权相分离。国家（中央政府）
对土地拥有绝对的所有权，并规定国家的城市土地所有权神圣不可侵犯。经国家批准拥有
使用权的单位可以依法拥有土地的使用权，使用权可以依法进行转让。地方政府（城市政