三、公共危机管理法制化建设的基本内容

　　在现代法治社会中

,政府一切行为的准则是守法、依法。政府在危机状态下享有更大的权

力

,这种权力可能对国民的基本人权、社会的法治造成一定的威胁。为了将政府行为在危机状

态下纳入法治的范围

,使政府的紧急权力接受法律的约束和规范,从 20 世纪以来,许多国家

开始制定专门的危机状态法

,在各种有关的行政管理法中规定危机状态下行政权行使的特别

条款。现代法律对危机状态下的行政权主要是从以下五个方面来加以规范的

:

　　

1.通过危机状态法和其他有关法律来明确政府紧急权力的范围和边界。法律对政府在危

机状态下必须具有的权力

,事前应明确规定。如制定和发布具有限制人身自由的强制措施和

处罚的条例、决定、命令的权力

;作出对疫区实施封锁、对被污染水源实施封闭决定的权力;命

令停止集市、集会、停工、停业、停课

,征用房屋和交通工具;以及强制疏散、强制隔离、强制检

疫和强制治疗的权力等。另一方面

,法律也要严格确定政府应用紧急权力的边界。如政府不得

限制紧急状态法和其他有关法律没有授权其限制的公民的基本权利和自由

,现代法治不允许

法律授予政府无边界、无限制的紧急权力。

　　

2.通过危机状态法和其他有关法律明确规定政府的职责。确定其处理危机事件的职责范

围

,是防止其应对紧急状态失职、不作为。如法律规定政府在突发危机事件出现后,应迅速制

定应急预案

,组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布;采取救助遇难、遇险、致病、致伤、

致残人员以及防止危害扩大等各种措施

;组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物

资和技术的储备和调度

;等等。对于政府部门及其工作人员疏忽履行法定职责的不作为,法律

应对之规定严格的责任追究机制。

　　

3.通过危机状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的条件。在危机状态下,政府

虽然享有比平时更多且更具强制性的权力

,但法律授予政府这些权力是附有条件的。如我国

传染病防治法在授予公安部门可协助防疫部门采取强制隔离措施的权力时

,也规定了具体条

件

:(1)隔离对象应是甲类传染病病人和病源携带者或乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的

肺炭疽病人

;(2)隔离对象拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离隔离治疗[3](P73)。如果政府

和政府部门违反法定条件行使权力

,即构成滥用权力,将因此被追究法律责任。

　　

4.通过危机状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的程序。法律应明确规定行使

紧急权力的严格程序。如意大利宪法规定

,警察机关采取限制人身自由的临时预防措施,须于

48 小时内通知司法机关并申请其批准,如在 48 小时内未获司法机关批准,则视为该措施已
被取消

,警察机关应解除对相应人的人身自由限制[1](P343)。

　　

5.通过各种相应法律规定政府行使紧急权力的目的。在法律授予政府权力时明确规定授

权的目的

,以便制约政府机关及其工作人员在法定目的的范围内行使所授权力,防止其滥用

紧急权力

,在授予政府紧急权力时尤其如此。例如日本的《警察法》在授予警察处理紧急事态

以及各种相应权力时

,为保障这些权力和警察的其他权力的正当行使和不被滥用,在该法第

一条明确规定

,本法的目的是保护个人的权利和自由,维护公共安全与秩序,保障以民主观念

为基础的警察管理工作和有效地完成其任务

[2](P183)。

　　为了保障公民的权利不因危机状态的发生而被政府随意剥夺

,许多国家宪法和国际人权

文件都规定

,即使是在危机状态时期,一些最基本的人权,如生命权、语言权、宗教信仰权等也