一、我国政府应急管理体制的现状分析
国家应急管理体系建设是一项系统工程。从垂直角度看。它包括中央、省（自

治区、直辖市）、市、县各级政府；从水平角度看，它包括针对各种类型、各种程
度的突发公共事件；从突发公共事件的生命周期看，它包括事前、事中、事后不
同的阶段；从应急管理的参与主体看，它包括政府、企事业单位、非政府组织以
及其他社会力量。当前，国家应急管理体系在建设过程中还面临一些深层次的矛
盾和难题，它们构成了国家应急管理体系下一步建设的体制性障碍。这些体制性
障碍主要表现为：在纵向政府间关系方面，上下级政府之间应当采取集权还是
分权的模式？在横向政府间关系方面，不同部门之间的权、责、利应当如何划分
在常规与应急的政府职能划分中，国家应急管理体系建设应当侧重哪个阶段

?在

参与主体方面，政府在整个应急管理网络中应当承担怎样的职责？这些问题构
成了当前国家应急管理体系建设实现从被动应付型向主动保障型的战略转变的
根本性挑战。

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国家应急管理体系建设是一项综合性很强的改革，它在很大程度

上反映了当前国家制度建设的诸多重要内容。起源并发展于中国软性威权主义体
制的政府制度框架，演化出一种政府内部、政府与社会之间特殊的关系结构。模
糊的权限与非制度化的分权导致在制度上形成

“灰色地带”，是构成当前中国国

家应急管理建设面临困境的根本原因，也是国家应急管理体系建设转变的直接
障碍。

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（一）我国政府应急管理的特点
1．统一领导、分工负责
我国应急管理的最高行政领导机构是国务院，其主要职责是统一领导各类

突发公共事件的预防和处置工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行
值守应急、信息汇总和综合协调职责，但日常办事机构设在对口主管部门，成立
临时应急

管理机构，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作
2．分级管理、条块结合。
为了便于实施管理，在条块关系上，我国按照突发公共事件的规模和范围

实行分级管理。而对由地方为主处置的突发公共事件，国务院各部门应给予指导
协调和帮助，实行条块结合管理。

3．部门应急体系已具规模
经过

2003 年的

“非典”、2005 年的“禽流感”到 2008 年的“冰雪灾害”和汶川

“特大地震”，国务院承担直接处置突发公共事件职责的部门，均建有相应的应
急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍，建立了监测预报体系
组织指挥体系和救援救助体系。

4．国家应急法律体系趋于完备
鉴于近年来各类紧急突发公共事件频繁发生，人民生命财产受到不同程度

的威胁，我国已相继颁布了有关应急管理的法律

35 件，行政法规 36 件，部门

规章

55 件，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国

应急管理法律体系趋于完备。

5.国家应急预案框架体系初步形成
为了形成全国统一的各级应急预案框架体系，在以往各部门制定的应急预

案的基础上，国务院成立应急管理办公室并组织有关部门进行应急预案编制和
修改工作，基本建立了相互配套的国家应急预案框架体系。

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