2．分段监管模式使综合监管难以奏效难以实施

　　如前所述，虽然几经调整，我国业已形成多部门分段监管为主，品种监管为辅的食品
安全监管模式。该模式形式上看起来分工明确，权责清晰，但实际上无法真正解决监管权力
在不同的行政机关间的人为划分，导致食品安全许可监管缺位、交叉、重叠甚至是越权。
　　具体说来现行模式存在如下弊端：一是在基层的具体实务操作中，食品安全的生产环
节和流通环节有时候是难以截然分开的，这样模糊的界限势必使得执法部门的职能管辖分
工无法明确，所谓分段监管首先在

“分段”上就遭遇瓶颈，无法操作。二是分段监管的背后，

其实是各食品安全监管部门长期形成的各自为阵、权力交叉，这样多头监管容易造成没有协
调统一的运行机制进而造成职责不清，责任不明等问题。执法部门往往从自身部门利益出发
遇到好处就蜂拥而上，遇到责任就退避三舍，造成要么越位监管要么缺位监管的窘境。三是
食品安全监督经费来源于地方财政拨款，不同地区经济发展水平的差异，使得分段监管的
不同阶段不同地区在检测水平、技术实力和资金配给上存在较大距离，违法企业往往前往技
术较薄弱的行政区域注册完成检验，利用这一差异进行规避。四是分段监管模式对各监管部
门的职能分工模糊、用语抽象概括，实践中难免导致职能交叉和空白，难以实现从食品的供
应、生产、流通、消费直至回收，各环节环环相扣，分段监管的监控目标。
　　

3．监管模式单一化

　　在我国，食品安全行政许可一般采用事后惩罚这一补救措施，主要以年检和定期检查
为主，十分单一。
　　年检制度是食品安全监管的惯用手段，通常是以行政许可相对人自我申请与陈述为主。
而常理下，行政许可相对人是不会自己揭露自己违反行政许可的活动的。因此企业一旦恶意
造假，那么食品安全行政许可制度就如同虚设。另一方面，一年一次的定期检查，食品生产
流通企业可以很容易的通过突击来通过相关的检查，使年检制度失去保障食品安全的设立
初衷。近年来，一些连续多年通过年检成为所谓驰名商标，免检产品的食品相继被媒体曝光，
也正说明了年检制度无法实现检查的常态化、制度化，真正起到检查监督的作用。
　　（三）食品安全监管的法律缺位问题
　　建立健全的法律规范体系是开展食品安全监管的前提条件。我国相继颁布了一系列与食
品安全行政许可相关的法律法规，如《食品卫生法》、

《农产品质量安全法》、

《乳品质量安全监

督管理条例》等。目前已初步形成以基本法为统领、以管制法规为主干、以具体法规规章为支
撑的庞大的食品安全法律体系。

②但是，现行的食品安全法规还存在着不少漏洞。例如，虽

然食品生产企业因违法受到追究，但在具体执行行政处罚过程中企业往往利用法律规范之
间的冲突谋求减轻责任。而部分食品监管机构在部门利益的驱使下妥协，减少了对违法食品
生产商的相关处罚，致使违法企业的违法成本明显低于守法成本，从而加剧了其违法的机
会主义倾向。
　　另一方面，相较于法律法规对行政相对人的违法责任追究有完备的实体和程序规定而
言，对主导监管的行政执法机关的法律规范却是少的不成比例。即使在认定责任的情况下，
相应的行政执法责任追究制度也有待完善。例如：尽管《食品安全法》第

95 条规定：

“县级以

上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造
成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤
职或者开除的处分。

”但实践中由于缺乏进一步具体的问责制度，对违法违纪的执法人员的

问责力度大打折扣，甚至有监管者因违法机会成本低而滥用职权或以权谋私。

　　三、完善我国食品安全行政许可监管的设想

　　（一）食品安全监管组织设置之完善