需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中，对职工的养老金负
债是一种隐性负债，而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。
对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。

　　由于体制本身存在缺陷，很多预期的功能目标也无法实现。首先，国有企业负担问题得
不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的
企业也由于统筹压力而不堪重负；此外，由于统筹层次低，不同地区之间企业负担不均衡
问题也很突出。其次，覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立，无法为改革和发展提供
保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济
领域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况
下，扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征，以致于非公有制企业普遍难以接受，养老保
障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争
和统一劳动力市场的形成，也严重制约着当前的国有企业
改革和国有经济结构调整，诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行，企业职能无法有
效转换。第三，由于无法真正形成基金积累，难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出
贡献；第四，无法有效解决老有所养，社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看，因企业
负担过重，养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严
重的社会不稳定因素。

　　回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压
力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目
前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会
压力。

　　四、

1997 年的改进措施及其局限性

　　鉴于

1995 年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于

近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于

1997 年 8 月公布。统一后方案的要点是：按

职工工资的

11%建立个人帐户，其中个人缴费率 1997 年不得低于本人工资的 4%，1998 年

起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的

8%，个人帐户的其余部分由企业缴费

划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的

3%；老职工的养老金

由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般
不得超过企业工资总额的

20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是

基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的

20%；二是个人帐户养老金，标准为个人

帐户累计储存额除以

120。个人缴费年限累计不满 15 年的，退休后不享受基础养老金待遇，

其个人帐户储存额一次性支付给本人。

　　围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、
提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

　　从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所
进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而
是试图继续用

“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是