根据工业化、城市化、市场化和全球化的程度适时调整农地政策，提高农业的竞争力和农业
经营效益，而不是死守

“耕者有其田”的制度。 

　　二、

“中农化”：“小承包大经营” 

　　台湾

“小地主大佃农”的政策，有很多方面值得内地借鉴，但最值得借鉴的一个方面就

是如何根据变化的经济与社会形势调整农地制度，保证农业生产，提高农业效益。为了适应
工业化、城市化、市场化和全球化的发展，台湾推出了

“小地主大佃农”的制度安排。其实内地

现在也面临着工业化、城市化、市场化和全球化对农地制度调整的压力。笔者认为，内地可以
借鉴台湾的

“小地主大佃农”政策实施“小承包大经营”的制度安排，或者说推进小农经营向

中农经营发展，即农地经营

“中农化”。 

　　所谓

“小承包大经营”的“中农化”政策就是鼓励不想耕种、无力耕种或者耕种效率低下

的农民将土地长期出租给经营大户，推进农地经营规模

“中农化”。而当前我国农村发展面临

着务农劳动力流失、务农人口老龄化、大量耕地闲置和土地利用率低下等诸多问题，推进

“规

模化经营

”是非常必要的。 

　　

(一)

“中农化”：内在的现实需求 

　　务农老年化程度越来越高。台湾实施

“小地主大佃农”政策的一个重要考量就是：务农老

年化程度越来越高，劳动效率越来越低。根据农委会资料，农业经营者平均年龄从

2000 年

的

58 岁，增加至 2005 年的 61 岁，有八成以上属中高龄人口。陆云教授也有一个数据：

1985 年农场主平均年龄为 51 岁，2005 年已升至 61.2 岁，2015 年预期为 66.4 岁，其中 65
岁以上占

60％，45 岁以下占不到 3％。其实，内地务农劳动力老龄化也很高，特别现在年

轻劳动力外出务工比较多，种田者基本上是老年人。根据华中师范大学中国农村研究院

“百

村观察

”项目组 2010 年寒假调查数据分析得知，种田者平均年龄为 45.69 岁。在种田的农户

中，种植者年纪在

60 岁及以上的占了 14.8％；在 60 岁及以上的老年人中，还在种田的有

76.6％。种田老年化是一个大趋势，但老年化严重影响了耕作效率与创新意识。老年农民不
重视引进新的生产技术、不太愿意调整生产结构、也不太愿意进行投资，主要是维持、守摊子。
显然种田老年化趋势与农业现代化背道而驰。因此，内地应该借鉴台湾的

“小地主大佃农”政

策，通过

“小承包大经营”的“中农化”政策活化耕地、优化劳动力结构，推进务农人员年轻

化、专业化。

 

　　自然生产和抛荒土地越来越多。台湾实施

“小地主大佃农”政策要解决的一个重要问题是

土地休耕面积越来越多。

1998 年休耕只有 8 万多公顷，占全部耕地的 9.73％，到 2007 年达

到了

22.7 万公顷，占全部耕地的 26.96％，休耕土地 10 年增加了近 2 倍。台湾的农业发展面

临着一个严峻的问题：一方面土地休耕；另一方面台湾要进口大量的粮食和农产品。为了活
化耕地，解决耕地资源的闲置和分散问题，台湾决定实施

“小地主大佃农”的政策。对于内地

来说，不存在土地休耕问题，但是耕地自然生产比较多。所谓耕地的自然生产，就是一部分
老年农户和外出务工农户只利用其承包地解决自己的口粮问题，不再向市场提供商品农产
品，导致了农地生产效益过低、商品化程度下降。据有关调查发现，约有

68.8％农户无力提

供商品农产品。

 

　　另外，抛荒的土地也越来越多，当前的抛荒地主要集中在山区，耕地收益赶不上耕作
成本，特别是年轻劳动力外出务工经商，留守老人和留守妇女无力耕地，从而导致了农地
抛荒。平原地区抛荒倒不多，但是在农业效益不高、劳动力不足的情况下，将双季改为单季，
广种薄收的情况比较普遍。这些问题不仅威胁到了国家的粮食安全，影响了耕地资源效力的
挖掘，还浪费了耕地资源。要改变这种现状就必须将这些土地转给愿意种地、能够种地、会种
地的农户或者合作社。而台湾的

“小地主大佃农”政策提出背景与内地农村发展的现状有着较

大程度的相似。因此，内地可以借鉴台湾

“小地主大佃农”的经验，推进“小承包大经营”的

“中农化”政策，以此解决耕地自然生产、抛荒问题。