②分类指导渐进性。根据风险对农民工地危害程度，以及农民工对保障需求的轻重缓急，

应尽快将农民工纳入工伤保险。层出不穷的农民工工伤事故和数量惊人的职业病案例，以及
由此导致的无数劳动争议，说明工伤保险应是农民工最紧迫的保障需求，应加快建立农民
工的大病或住院保险。在具备一定条件的地区，应尽快建立农民工的社会养老保险制度。

 

　　

③分层次性。将农民工纳入工伤保险，工伤保险的待遇与城镇职工相同，因为他们所从

事工作的职业风险往往大于城镇职工的职业风险。将所有的农民工纳入医疗保险，但要在现
行城镇职工基本制度框架内适当变通，即只进入社会统筹，不建立个人账户，实行低门槛
进入，只保住院医疗，只管当期。对不稳定就业的农民工采取建立个人账户的过渡性办法，
当他们在某一座城市打工达到一定年期或成为该市市民时，其养老保险关系自然纳入城市
的社会保障体系之中。为那些稳定就业并出让了承包土地的农民工提供最低生活保障。可考
虑将已经进城多年，有稳定的工作和收入并将承包田一次出让的农民工纳入城市社会保障
制度，因为这些人一旦失业，就没有了可维持生计的来源，就会成为城市贫困群体的一员
他们除了没有城市户口外，其它方面与城市人口毫无二致。

 

　　

④低门槛进入、低保障水平、富有灵活性。农民工社会保障应坚持低标准进入的原则，即

实行低费率、低费基，同时农民工个人尽量少缴或不缴费。从提供最基本的生活保障出发，
农民工的养老保险待遇应适当低于城镇职工的养老金水平，可在一定的范围内根据农民工
承受能力确定缴费基数和费率，并且可依情况变化进行调整。依照简便易行的原则，允许农
民工自由选择按年、按季还是按月缴费。在坚持不退保的前提下，当农民工发生危及生命的
重大疾病或部分、全部丧失劳动能力时，允许他们借支部分或领取全部个人账户基金。

 

　　

⑤可转移可衔接性。应逐步将农民工社会养老保险管理纳入金保工程建设，给每位参保

的农民工发放社会养老保险

IC 卡，实现社会保险权益的可转移、可查询，以解决跨地区社

会养老保险关系和基金异地转移、接续问题。改革现行的养老保险转移办法，取消农民工退
保政策，农民工离开参保地使本人养老保险关系无法转移时，暂时封存其个人账户，保留
社会保险关系，待其达到领取养老金年龄时，将其账户余额转移至本人户籍所在地，未建
立农村养老保险制度的，其余额由个人领取。

 

　　

2.失地农民的社会保障 

　　为解决好失地农民问题，我国正在积极探索，如何变

“一次性补偿”为“终身社会保障”，

可归纳为三个主要方面：一是

“以土地换社保”；二是为农民提供培训，“以土地换就业”；

三是以土地入股，或出租土地，

“以土地换长期收入”。 

　　

①以土地换社保 

　　按照

“以土地换社保”的做法，政府不再直接向被征地农民支付安置补助，而是由政府

将费用统一划入劳动部门的

“社保”专户，用于失地农民的社会保险统筹和生活补助。建立社

会保障的做法可以分为两种，一是纳入城镇社会保障体系。比如，对

16 周岁以上、符合社会

养老保险统筹费条件的被征地人员，由劳动部门为其设立社会保险个人账户，达到退休年
龄的，按月发放养老金。二是参加商业保险。比如对劳动力实行货币安置，并签订货币安置
协议。劳动力的医疗保险费由政府征地服务机构负责向保险公司投保，给予约定的医疗保险
费至

60 周岁。对保养人员采用商业保险办法实行保养安置，由负责征地的单位为保养人员

统一向保险公司投保，由保险公司按月发放保养金。

 

　　

②以土地换就业 

　　为农民提供培训、并且尽可能为农民提供岗位，是目前各国普遍推行的做法。培训的办
法有三种：一是利用乡镇成人教育网点和市区的职业学校成人学校，二是利用城市再就业
培训中心、统一为下岗工人和失地农民服务，三是依靠招聘单位开展

“订单式”培训、把培训

和就业工作结合起来。比如政府以优惠条件提供部分土地，按照规划确定的用途，由被征地