(1)领导环保意识弱，公众参与程度低。我国的环保历史经验证明，一切环境污染与生态破坏，首

先发端于各级领导的思想认识和决策行为。当前，许多领导还远没有树立起真正的环保意识，对可持
续发展仅停留在口号上，走的仍是

“先污染、后治理”的老路或为了局部利益而加重污染的歪路。公众

参与在发达国家的环境影响评价中占有十分重要的地位，通过听证会等形式广泛听取公众意见，满
足公众对环境保护的要求。我国目前的建设项目环境影响评价中还没有建立起公众参与制度，环保工
作公开接受公众监督的程度还很低。

(2)经济结构调整迟缓，环境保护监管不力。尽管国家不断进行经济结构的调整，但由于受思想惰

性、体制刚性、财力不足、政策缺位和区域壁垒等多因素影响，我国的能源生产和消费结构不合理状况
依然存在，这种结构不合理带来的直接后果便是资源的过度开采和浪费，以及矿区环境和安全状况
的难以改善。另一方面，我国的环保管理体制仍然存在许多弊端，特别是制约监督机制的失效，导致
对环境保护的监管不力，有法不依，执法不严，违法开脱现象依然存在。

(3)环保历史欠账多，资金渠道不畅、投入不足。我国的长期计划经济体制，使矿区特别是许多老

矿区遗留下巨大的生态环境包袱，且没有建立起相应的治理资金账户。自20世纪70年代后期，我国的
环境污染日趋恶化，治理资金仅有国家财政一条渠道。1984年，国务院在《关于环境保护工作的决定》
（国发［1984］64号）中，确定了环境保护资金的8条渠道，其中用于污染治理投资的有7条。尽管这
7条渠道对资金筹集、污染控制和环境质量的改善曾起过重要作用，但是，从总体上看，污染治理投
资总量还远没有达到基本控制住环境恶化加剧的水平。现在，这7条渠道中，有的已不通，即使通的
也还存在着渠道不畅等问题，其外部表现则是资金投入的严重不足。据统计，我国每年直接用于煤炭
环境保护的资金大约为5～6亿元，仅占煤炭工业产值的0.3%，远低于全国1%的平均水平。

(4)矿区塌陷土地复垦工作盲点多。尽管早在1988年国务院就已正式颁布实施了《土地复垦规定》，

在随后修订和制定的《土地管理法》、

《煤炭法》等5部法律中都有土地复垦方面的法规条文，各级地方

政府几乎相继制定土地复垦规定实施办法，但如今矿区土地复垦率仅为10%，比发达国家低50多个
百分点，土地复垦的质量不高，复垦工作中出现了多处盲点。例如，对于老矿区土地塌陷的历史欠帐
至今没有明确补帐的责任对象和资金渠道；土地复垦规定中的

“谁破坏，谁复垦”原则形同虚设，现

存的塌陷征地和塌陷补偿办法，无法约束企业对土地复垦规定的执行；企业与地方政府在土地复垦
中难以形成有效的合作机制等。

(5)国家缺乏针对性更强，体系更加严密的矿山环境保护法律法规。现行环保政策法规中，缺乏针

对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，不利于矿山环境保护和治理工作向纵深发展。一些环境
问题由于无章可循，不能及时得到治理，从而长期危害环境。如煤矸石山自燃被定性为无组织排放，
国家尚无限期治理和超标罚款的规定。

3.解决煤炭矿区环境问题的对策与建议
3.1.完善矿区环境保护的法律法规体系
矿区生态环境的保护与治理必须纳入法制化轨道，这既是市场经济的要求，也是世界发展的潮

流。要在已有法律条款的基础上，紧密结合矿区环境的特点，建立起符合我国国情的矿区环境保护法
律法规体系和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程，对新上矿山项目的环境影响评价，
在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建都应给出明确的法律规定。

“十五”期间，国家将陆续出台

《矿山环境保护管理条例》，《矿山开发环境保护技术政策》和《矿山生态环境恢复治理技术规范与标

准》等，以促进矿山环境保护工作的进一步发展。

3.2.实行更加严厉的环保政策
国家必须痛下决心，坚决关停生产工艺落后，安全性差，资源浪费大的小煤矿以及加快淘汰耗

能高，污染重的旧式加工工艺。通过税收优惠等措施，扶持节能、环保型产业的发展，借助市场之手
逐渐将落后产业和产品淘汰出局。要严格控制新的矿山环境污染和生态破坏，所有新建、扩建、改建的
矿山企业建设项目，必须依法严格执行环境影响评价制度，凡环保标准达不到要求的项目，一律不
予立项。要严格执行

“三同时”制度，明确矿山环保目标和责任，坚决实行领导责任追究制。

3.3.加强舆论监督，提高公众参与度
要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，增强广大公众的环保意识和参与意识。通过弘扬先进，鞭

挞污染环境、破坏生态的违法行为，唤起社会公众对环境问题的广泛关注，以形成强大的社会压力，
促使企业更加自觉地保护环境。在加强舆论监督的同时，应尽快通过法律程序，建立起有效的公众参
与制度，使公众对环境问题的关注真正落实到行动上。

3.4.大力推广应用清洁开采和洁净煤技术
通过制定一系列强有力的政策法规，并加大资金投入，加快清洁开采和洁净煤技术的研究开发

和推广应用。当前清洁开采的重点应放在离层注浆减沉、瓦斯抽放利用及无矸石排放回采等成熟技术
上。洁净煤技术及其产业化是我国今后煤炭加工利用的重中之重，也是从根本上解决我国煤炭污染的
重要途径，为此，国家将洁净煤技术作为可持续发展和实现两个根本转变的战略措施之一，给予了
高度重视，并制定颁发了《中国洁净煤技术

“九五”计划和2010年发展纲要》，确定了洁净煤技术发展

的重点领域和方向，这不仅有利于环境状况的根本改善，而且也是煤炭工业健康发展的必然选择。