从我国食品安全问
题的特征也可以看出，
在很大程度上也正是由于政府的管理不力，形成了因缺乏监管和控制而导致的食品安全的
全流程失范，因缺乏有效引导和约束而导致的食品安全的多主体失职，因缺乏统一规划和
前馈管理而导致的多因素安全隐患。我们认为，食品安全问题的根源是管理问题，主要体现
在以下三个方面。
（一）法律法规未涵盖食品安全的关键环节
食品安全管理的相关法律法规是政府实施食品安全管理的合法性基础和权力来源，是
实现食品安全管理的法治保证。从形式上看，食品安全管理的法律法规一般应包括：食品安
全管理的基本法和针对不同食品种类或所有食物不同方面管理的专门法；从内容上看，一
般包括：不安全食品的法律界定，食品安全管理机构的权力和责任，食品安全管理的具体
制度措施，生产经营不安全食品应负的法律责任等。综观我国食品安全的法律法规体系，其
相关法律资源严重不足，未能涵盖
“食品链”的全流程，尤其是缺乏对关键环节的具体规定。
这主要体现在：一是长期缺乏食品安全的基本法。食品安全基本法是现代食品安全管理法律
体系的基础。我国陆续制定颁布了《食品卫生法》、
《农业法》、
《产品质量法》、
《消费者权益保护
法》等法律，但始终缺乏一部统一的适用于所有食品和涵盖整个
“食品链”的法律。如《食品卫
生法》只对食品生产、经营的卫生要求作出了规定，不包括食品的种植、养殖过程；《农业法》
只对初级农产品的质量要求作出了原则性规定；《产品质量法》只对加工食品的质量要求作
出了规定等。
2007 年出台了《食品安全法（草案）》，但目前还尚未实施。二是缺乏针对相关
环节的配套法律法规。我国目前虽然已经制定颁布了许多相关法律，但是多数仍然属于国务
院部门规章，缺乏更高效力层级的配套法规，缺乏适用于特定种类食品的管理法律。三是缺
乏针对具体细节的操作细则。相关法律如《产品质量法》缺乏实施细则，导致主体法律中的原
则性条款规定得不到进一步的明确和解释，影响执法实践。
（二）政府监管未形成
“无缝隙管理”的整合模式
食品安全管理体制是食品安全管理体系建设的核心。食品安全管理体制，主要是指政府
食品安全管理的权力配置模式和机构设置形式。食品安全管理是否有效，在很大程度上取决
于食品安全管理权力的配置和食品管理机构设置是否合理。目前我国的食品安全管理，主要
是实行国家食品药品监督管理局综合监督协调，农业部、卫生部、国家质检总局、国家工商总
局、商务部、环境保护部等部门
“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为
主、品种监管为辅
”［2］的多部门分工负责的管理体制。我们以食品安全生产的几个关键环
节为区分，可以发现，在食品安全各环节安全问题激增的表象之下，政府管理不力的重要
原因在于食品安全管理部门职责交叉严重，从而导致了
“多头管理”的现象（见图 1）。食品
安全
“多头管理”直接后果在于：（1）效率低下。多部门管理一个食品安全环节，虽然有可
能弥补由一个部门管理力量不足的问题，但其前提是必须做到各部门、各管理环节的有效衔
接。在我国现有的管理体制之下，多部门很难实现高效、协调的管理，使政策制定与执行效
率低下、行政成本居高不下。（
2）权责不清。由于权责不清，使相关部门对食品安全的管理
边界模糊。特别是在食品安全危机发生之时，不利于问责。（
3）管理缝隙。在多部门管理同
一环节的情势之下，经常出现的状况有：在食品安全审查项目上的重复作业和食品监管上
的管理空缺。对食品生产企业而言，多头审批造成了经济浪费；对政府部门而言，多头审批
必然导致行政效率低下。更为严重的是，由于责任不明、相互推诿而造成的
“监控缝隙”，其
找食品资料上一览食品文库！